春正月，诏曰：“梁王、城阳王亲慈同生，愿以邑分弟，其许之，诸侯王请与子弟邑者，朕将亲览，使有列位焉。”于是籓国始分，而子弟毕侯矣。

    ——《汉书·武帝纪》

    在对待匈奴的问题上，虽然汉武帝坚决主张武力征服，但实际上汉朝内部仍然有不少人对此持反对意见，尤其是在历经了“马邑之围”的无功而返，以及“龙城之战”的损失大于斩获后，朝廷的反对声音从未停止。

    元朔元年（前128年），就在汉武帝准备出兵夺取河南地之前，主父偃、严安、徐乐三人便曾针对与匈奴作战的问题上书言事，且皆持反对意见。

    主父偃是齐地临淄人，出身贫寒的他早年曾学习纵横之术，后来又学习《易》《春秋》等百家之言。主父偃虽然学识出众，但他的这种杂揉并学的方式，在儒学盛行的齐地，却显得有些太过格格不入，再加上性格问题，导致其屡受齐地儒生们排挤，更无法得到当地官员举荐，主父偃无奈只得前往燕、赵、中山等诸侯国谋求出路，结果又得罪了当地的读书人，同样没有受到礼遇，就连想要充当他人门客都没人接纳。

    在无法通过察举入仕的情况下，主父偃便又前往长安，打算通过权贵的举荐得到任用。主父偃于元光元年（前134年）来到长安，多方走访试探后，决定通过卫青的门路来获取重用，然而卫青虽然很是欣赏他的才华，数次向汉武帝推荐，但却始终没能引起汉武帝的重视。

    元朔元年（前128年），历经数年一事无成，又花光了积蓄的主父偃，决定放手一搏，直接上书汉武帝，他费尽心思写了一封奏章，共说了九件事，其中八件事都是关于法律条令方面之事，另外一件事便是关于征伐匈奴的《上书谏伐匈奴》，他在奏疏中说道，“《司马法》有言，‘国虽大，好战必亡；天下虽平，忘战必危’。

    昔日秦始皇吞并列国，却仍没有停止攻伐，打算攻打匈奴，李斯劝说道，‘不可如此，匈奴没有城郭、居无定所，也没有储藏物资钱粮的仓库，如同飞鸟一般迁徙不定，很难彻底制服。军队轻装深入敌境，粮食供应必然断绝；如果携带军粮行动，又会因为负重而难以捕捉战机。即便夺取匈奴的土地，也不足为国家带来好处；俘获匈奴民众，也难以进行调教，更无法设置官员进行管理，如此一来即使取胜，也只能杀掉匈奴百姓，然而这又不是为民父母的明君该做的。’

    秦始皇不听劝告，派蒙恬率军进攻匈奴，开辟疆土千余里，与匈奴以黄河河套为界。然而，这一带遍布湖泊和盐碱地，根本不能种植五谷。后来，秦始皇又调集举国男子戍守北河，军队常年驻扎边地长达十余年，死了数不清的人，却仍然难以越过黄河占领北部地区，这难道是因为兵力不足、装备不齐吗？不过是形势不允许罢了。

    为了补给前线军队，秦始皇又诏命全国百姓以车船运送粮草，从东海、琅琊等沿海郡县，一直运输到河套地区，途中损耗极大，三十锺粮食运到目的地就只剩下了一石。结果，男子拼命耕作，仍然无法负担军粮，女子纺线绩麻，织出的布帛也满足不了军营帐篷的需要。秦始皇为了攻打匈奴，却导致百姓倾家荡产、民不聊生，最终非但没有得到好处，反而导致天下百姓纷纷反叛朝廷。

    高皇帝时，天下原本已经平定，后来听说匈奴人在代谷之外集结，便想去进攻他们。当时有个叫成的御史进言劝阻说，‘不能如此。匈奴人的习性，忽而如同野兽聚集，忽而如同鸟类分飞，追赶他们就好像与影子搏斗一样无从下手。如今，陛下已经有了夺取天下的功德，却要攻击匈奴，岂不是很危险吗？’高皇帝没有听从他的意见，仍然坚持向北进军，结果反被围困于平城，事后高皇帝才感到后悔，派刘敬前往匈奴，缔结和亲盟约，从此以后全国再无战事。

    匈奴难以制服，已非一世，侵犯城邑劫掠人畜，这是他们求生的方式，天性本就如此。在虞、厦殷、周统治时期，便始终不对匈奴征收贡赋、实施监督，甚至将他们视为禽兽，不当做人来看待。陛下何不遵从虞、夏、殷、周的传统，反而要沿用近代的失误呢？”

    严安也上书说，“以前，秦始皇踌躇满志、贪得无厌，想要向外展示武力，派蒙恬率兵北伐匈奴，又派屠睢南征百越，以至于秦朝兵祸接连不断，十余年间，成年男子皆在当兵打仗，成年女子转运粮饷，百姓生活悲惨、难有活路。等到秦始皇驾崩，天下立即反叛，秦朝因此而亡，这便是穷兵黩武的祸害啊。现在，朝廷既要征服西夷地区，诱使夜郎入朝称臣，又要降服羌人和僰人，攻取薉州，建筑城邑，进军匈奴腹地，烧毁匈奴龙城。虽然大臣们都称赞这些行动和计划，但这也只能让主持其事的大臣们得到好处，对于国家却没有任何益处。”

    徐乐同样反对对匈奴作战，上书说道，“臣闻天下之患，在于土崩，不在瓦解，古今皆是如此。何谓‘土崩’？秦朝末年便是了。陈涉既非千乘之尊，又无尺土封地，也不是王公贵人、名门望族之后，没有百姓们的赞誉，也不像孔子、曾子、墨子那样贤德，更没有像陶朱公和猗顿那样的财富。然而，起于穷乡僻壤的他，振臂一呼，天下人便闻风响应，这是什么原因呢？不过是因为民困而主不恤，下怨而上不知，俗已乱而政不修罢了。这三项，便是陈涉用来起事的资本，这便是土崩了。

    何谓‘瓦解’？吴、楚、齐、赵的举兵叛乱便是了。七国之主图谋叛乱，他们都号称是万乘之君、带甲数十万，声威足以控制封地全境，财力足以奖励属下官吏百姓，结果反而惨遭兵败被俘，这是什么原因呢？并非是权轻于匹夫而兵弱于陈涉，只是因为彼时先帝之德尚未衰减，而百姓又民心思定，诸侯这才难以得到封地以外的援助，这便是瓦解了。

    所以说天下最大的祸害在于土崩，而不在于瓦解。这乃是关系到国家安危的关键，贤明的君主应当留意观察才是。”

    主父偃、严安、徐乐三人虽然在对待匈奴的问题上，与汉武帝意见相左，但他们却并非见识浅薄之人，单纯的为了反对而反对，而是认为作为君王，应该重于内政而轻于征战，建议汉武帝先行解决国内存在的各种问题，例如主父偃的奏章之中一共谈到了九项事务，反对出兵匈奴只是其中一项罢了，其余八项则全部是关于律令的建议；又如严安，他虽然也反对接连对外出兵，但同样指出了国内百姓奢靡、豪强巧取豪夺等问题；再如徐乐，他认为国内连年歉收，百姓生活困苦，如果还要负担边境战争，恐怕国家就要陷入“土崩”境地了。

    因此，汉武帝虽然没有采纳他们的意见，仍然坚持出兵夺回了河南地，但同时对他们三人的才能却十分欣赏，全都予以了重用，将他们任命为了郎中。尤其是主父偃，在此后的一年中，因为屡次陈说政事都能切中要害，竟然先后获得了四次晋升。

    汉武帝毕竟不是无道昏君，在对匈奴用兵的同时，对于几人奏疏中提到的内政问题，汉武帝同样极为重视。

    在出兵夺回河南地，使得北部防线日趋稳固，再加上匈奴军臣单于身患重病，无力继续南下侵扰，此后一年多的时间里，汉朝北部边境再无战事，因此汉武帝便没有继续选择向北用兵，转而重新投入到了内政的治理当中。

    元朔二年（前128年）冬，就在卫青出兵夺取河南地之际，主父偃针对诸侯国的问题上书说道，“古代诸侯国封地不过方圆百里，朝廷强而地方弱，因此易于控制。如今的诸侯国却动辄坐拥数十城，封地方圆千里，朝廷控制宽松时，他们便骄横奢侈，做出淫乱之事；朝廷控制严密，他们又会联合起来反叛朝廷；如果以法令来分割削弱他们，则会产生叛乱的苗头。此前晁错推行削藩政策而导致齐楚叛乱，便是这种情况。

    现在，诸侯王的子弟多达十余人，却只有嫡长子继承王位，其他人虽然也是诸侯王的亲生骨肉，却难享受到尺寸封地，这不仅不利于削弱诸侯国，而且不符合仁孝之道。

    因此，希望陛下命令诸侯王将朝廷给他们的恩惠推广到所有子弟身上，将封国的土地封给其他子嗣为侯国，这样他们人人都会因为得到封地而欢喜，陛下则可用推行恩德的方式来分割诸侯王的封地。如此一来，在不用削夺诸侯王封地的情况下，便可使诸侯国削弱了。”

    西汉初期，刘邦分封九大同姓诸侯王，本是想以这些诸侯国作为江山屏障，然而从吕后去世开始，诸侯王的叛乱便从未止歇，先是齐王刘襄起兵意图夺取皇位，汉文帝时又有城阳王刘兴居和淮南王刘长的反叛，到了汉景帝时更是因为削藩酿成了“七国之乱”。

    虽然从汉文帝时期开始，朝廷便在致力于削弱诸侯国的势力，先有贾谊提出“众建诸侯而少其力”，后有晁错提出“削藩策”，尤其是经过“七国之乱”后，汉景帝借助平叛余威，大肆削夺诸侯王的权力，使得诸侯王成为了空有大片封地的空架子，对朝廷的威胁大为降低，但正如主父偃在奏疏中所说，这些诸侯王的封地还是太大了，朝廷仍然要时刻对其予以提防。

    主父偃所提出的计策，实际上就是对贾谊“众建诸侯而少其力”的延伸，不同之处在于，贾谊提出的方法需要以朝廷诏令的方式，对诸侯王封地进行分割，进而达到增加诸侯王数量、减少诸侯王封地的目的，容易引起诸侯王的不满；而主父偃的方案，则是以“恩赏”为由，使封赏诸侯王子弟成为定制，如此既不用朝廷下诏，封赏的又是诸侯王自己的儿子，分封的阻力将会减少很多。

    汉武帝思索一番后，认为主父偃的计策的确是削弱诸侯国的好办法，遂于同年正月下诏，“诸侯王中有想推广自己所享受的恩惠，分封领地给子弟的，可以各自上书奏报，朕将亲自给他们确定封邑的名号。”这便是着名的“推恩令”了。

    汉朝初期，诸侯王的爵位和封地，皆是由嫡长子单独继承，“推恩令”则将嫡长子继承制改为诸子继承制，嫡长子只拥有继承诸侯王封号的资格，封地则由诸侯王的儿子们共同继承，而且除了嫡长子的封地仍为诸侯国，拥有一定自主权之外，其余诸子的封地皆为侯国，归属各郡管辖。

    “推恩令”可以说是历史上极为经典的一个“阳谋”，虽然诸侯王之中，同样有人看出了朝廷名为推恩、实为削藩的险恶用心，奈何经过汉文帝和汉景帝两代帝王的打压，诸侯国的实力已经大不如前，根本无力与朝廷对抗。与此同时，“推恩令”虽然让诸侯王及其嫡子极为不满，但原本没有继承资格的其余诸子却对“推恩令”极为拥戴。如此情形下，诸侯王们也只能被迫接受了这条诏令。

    “推恩令”实施之后，各诸侯国的封地被越分越小，到最后“大国不过十余城，小国不过数十里”，王国所辖封地不过数县，虽然名为诸侯国，实际却已经与汉郡的地位没什么两样了。

    诸侯国封地减少的同时，由朝廷直属的汉郡数量却迅速增长，全国国土面积的十之八九都被朝廷直属的郡县所占据，相较于汉朝立国之初，朝廷直属郡县只占天下土地三分之一的情况，集权程度无疑大大增强，诸侯王再也无法对朝廷构成威胁。